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未经村民会议决定或授权，处分涉及村民利益事项应认定无效——村委会组织法第24条的展开与分析
本文来源：“最高判例”微信公众号，由本号特约作者陈鸣鹤律师编写，转载请注明出处。在此致谢！
一、引言
《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）第24条第1款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。” 第24条第2款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。” 根据该条规定，9类涉及村民利益的事项须经村民会议讨论决定，或经村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。
实践中，对违反《村民委员会组织法》第24条第1款规定擅自处分涉及村民利益事项的行为，效力应如何认定？本文结合《最高人民法院公报》及最高法院的相关案例，依据《村民委员会组织法》、《民法典》等相关法律规定，对该问题进行梳理和分析，仅供读者朋友参考。
二、违反村委会组织法第24条第1款规定的行为，应认定无效
观点 1：1：未经村民会议授权，村委会擅自对外签章承诺将该村集体企业的部分财产份额或企业被征收后的部分补偿款份额转让给他人，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的规定，应认定无效。
参考案例：2022年第5期《最高人民法院公报》案例——“上海友民房地产开发有限公司诉宝山区杨行镇北宗村村民委员会借款合同纠纷案”，《上海友民房地产开发有限公司与宝山区杨行镇北宗村村民委员会其他合同纠纷二审民事判决书》，案号：（2020）沪02民终9965号。
裁判观点：《村委会组织法》第24条第1款第7、8项规定，涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案，以及以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，经村民会议讨论决定，或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，方可办理。本案中杨泰厂资产在北宗实业公司购买后，已成为北宗村集体资产。现北宗村村委会在涉案《承诺书》中承诺友民公司在杨泰厂全部资产中享有40％的权益，以及杨泰厂资产被征收所得补偿款的40％由友民公司享有，该些承诺系处分村集体财产以及分配涉及村民利益的征地补偿费，因涉及村民重大利益，不是村委会或其负责人所能单独决定的事项，依法应当由村民会议或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，未经法定程序擅自决定处分的，构成越权代表。现无证据证明上述承诺经由村民会议或者村民代表会议讨论决定，故北宗村村委会及其负责人向友民公司所作承诺系越权代表。《中华人民共和国合同法》第五十条规定：“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。”故越权代表行为仅对不知道或者不应当知道超越权限的善意相对人有效。《村委会组织法》作为由全国人民代表大会常务委员会颁布施行的全国性法律，一经公布，即推定所有人都应知晓并遵守。本案中，友民公司与北宗村村委会进行交易活动，但并未提供证据证明其对于村民会议或者村民代表会议的决定提出审查要求或尽到了审查义务，故友民公司并非善意相对人，其合同权益不应得到支持。因此，一审法院认定北宗村村委会在《承诺书》中确认友民公司在杨泰厂全部资产中享有40％权益并可取得该厂被征收补偿款的40％的承诺无效，具有事实与法律依据，应予维持。
实务分析：
1.根据《村民委员会组织法》第24条第1款第7、8项规定，涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案，以及以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。违反该规定应认定无效。
2.根据《民法典》第504条的规定，法人的法定代表人或者非法人组织的负责人超越权限订立的合同，构成越权代表，除相对人知道或者应当知道其超越权限外，该代表行为有效，订立的合同对法人或者非法人组织发生效力。即越权代表不得对抗善意相对人。根据该参考案例的裁判观点，判断此类案件的相对人是否为善意的标准是，该相对人能能否提供经村民会议或其授权的村民代表会议讨论并通过某事项的书面决定，如能提供则构成善意，否则不构成善意，所涉行为无效。由此可以看出，该观点将是否存在村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，作为判断相对人善意与否的标准，其实质上亦认为，在没有该该决定的情形下，擅自处分《村民委员会组织法》第24条第1款之事项，应认定无效。
观点 2：用集体财产提供担保，是对集体财产的处分行为，应经村民会议或其授权村民代表会议讨论决定后方可办理；未经村民会议授权，村民代表会议擅自讨论决定用集体财产提供担保，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的相关规定，应认定无效。
参考案例：《王晓梅、贵州省贵阳市修文县龙场街道中山居民委员会等民间借贷纠纷其他民事民事裁定书》，案号：（2021）最高法民申1874号。
裁判观点：《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”用集体财产提供担保，也是对集体财产的处分，根据该条规定应当经村民会议讨论决定或是村民会议授权村民代表会议讨论决定方可办理。本案中，王晓梅提供了《村民自治章程》用以证明村民代表会议已经村民会议授权可以讨论决定案涉担保事项，且称该章程已经龙场镇社会事务办备案。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”根据该条规定，只有村民会议才可以制定和修改村民自治章程。本案中，根据查明的事实，王晓梅提供的《村民自治章程》中载明：“经城北村2014年1月25日村民代表会议通过”。因此，即便《村民自治章程》真实存在，且已在龙场镇社会事务办备案，但因该章程的制定不符合法律规定，亦不可采信。综上，由于城北村村民代表会议未经城北村村民会议授权，即讨论决定用集体的财产为他人借款提供抵押担保，故根据村民代表会议决议所签订的《抵押担保合同》无效。综上，二审判决认定《抵押担保合同》无效并无不当。…… 由于中山居委会未经村民会议讨论决定即签订《抵押担保合同》，致使该合同被确认无效，作为担保人的中山居委会有过错，理应承担相应的过错责任。中山居委会提出应当由村民代表承担责任的主张，缺乏法律依据。本案中，根据查明的事实，王晓梅全程参与村民代表会议，在法律有明文规定的情况下其未审查村民代表会议就表决事项是否有合法授权，即依据村民代表会议的决议与中山居委会签订《抵押担保合同》。因此，王晓梅未尽到合理的审慎义务，作为债权人其亦存在过错，理应承担相应的过错责任。因债权人和担保人均有过错，二审判决确认作为担保人的中山居委会对债务人不能清偿的部分向债权人王晓梅承担二分之一的赔偿责任，并无不当。
实务分析：
1.《村民委员会组织法》第27条第1款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。因此，村民代表会议和村委会擅自制定和修改上述内容，应认定无效。
2.根据《村民委员会组织法》第24条第1款第8项，处分村集体财产，经村民会议讨论决定，或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。实践中，对违反该规定的行为，应认定无效。
观点 3：将集体土地对外出租，涉及村民利益的事项，未经村民会议讨论决定，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的规定，应认定无效。
参考案例：《文柏池、东莞大宁永盛制衣有限公司与增城市新塘镇久裕村民委员会、增城市新塘镇久裕村经济联合社土地租赁合同纠纷申请再审民事裁定书》，案号：(2015)民申字第759号。
裁判观点：久裕村联合社与“香港裕丰发展公司”等签订《租用土地使用合同书》，将久裕村联合社的案涉土地有偿出租给“香港裕丰发展公司”兴办工厂、宿舍和综合性建设，并对租用土地地点、租用土地年限、租用土地价格及租金管理，以及租用土地用途等均做了明确的约定；文柏池主张该合同不是土地租赁协议，而是一份土地使用权租赁的前期协议，是对拟租赁土地的前期开发协议。原判决以久裕村联合社将该社所有的案涉土地出租是涉及全体村民利益的重大问题为由，认定无论《租用土地使用合同书》性质如何，均应经村民会议讨论决定；同时，因《协议一》和《协议二》是双方当事人对案涉土地的处理问题签订的补充协议，均涉及久裕村全体村民的重大利益问题，亦认定应经村民会议讨论决定。原判决以《租用土地使用合同书》、《协议一》、《协议二》的签订均未经村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定为由，认定上述协议无效，于法有据。
实务分析：根据《村民委员会组织法》第24条第1款第8项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，应经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。实践中，如当事人未能提供证据证明，处分涉及《村民委员会组织法》第24条第1款规定的事项已经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论通过并作出决定，应认定无效。
观点 4：未经村民会议讨论决定，处分集体集体经济组织重大财产，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的相关规定，应认定无效。
参考案例：《夏和碧、习水县民化乡丰光村柏香树村民组确认合同无效纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》，案号：（2018）最高法民申2753号。
裁判观点：夏和碧申请再审主张《村民委员会组织法》第二十四条、第二十八条对处分集体经济组织重大财产的程序性规定不属于效力性强制性规定。最高法院认为，上述规定是为保护村民在处分集体经济组织重大财产的过程中，能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，是对集体经济组织成员合法权利的保护。集体经济组织未经规定程序即处分重大财产，二审法院认为该处分行为违反了法律的强制性规定，自始无效，并无不当。另外，从夏和碧提交的一系列“群众会”记录来看，夏和碧对柏香树组村民就案涉煤矿的转让存在争议是知晓的，也应当知晓诉争协议及补充协议未提交柏香树组村民大会讨论通过，不符合《村民委员会组织法》对处分集体经济组织重大财产的程序性规定，故原审认定夏和碧取得案涉煤矿资产不属于善意取得，亦无不当。
实务分析：
1.根据《村民委员会组织法》第24条第1款第8项的规定，处分村集体财产应经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。违反该规定，应认定无效。
2.《村民委员会组织法》“第四章 村民会议和村民代表会议”第21条至第28条对村民会议、村民代表会议、村民小组会议的形式、程序、权限等做了相应规定。以“群众会”形式或名义召开的会议，如不符合上述规定，应认定程序不合法，此类会议形成的决定不能认定为村民会议或其授权村民代表会议做出的决定，不成产生相应的法律效力。
观点 5：转让集体所有的房产，系涉及村民利益的事项，未经村民会议讨论决定，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的相关规定，可根据《民法典》第153条第1款“违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，应认定无效。
参考案例：《李明金与会东县会东镇杉松村村民委员会农村房屋买卖合同纠纷申请再审民事裁定书》，案号：（2014）民申字第1765号。
裁判观点：杉松村委会与李明金2004年3月1日签订的《会东镇杉松村委会房产转让协议》，是将农村集体所有的房产进行转让的行为。二审法院依照1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第（八）项（现《村民委员会组织法》第24条第1款第8项）的规定，认定涉案房屋转让应当为上述法律规定的涉及村民利益的其他事项、依法应当提交村民会议讨论决定有事实和法律依据。在已查明涉案房产转让的协议内容未经村民会议讨论的情况下，二审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，认定《会东镇杉松村委会房产转让协议》无效，符合法律规定。李明金认为二审判决认定未经村民会议讨论决定同意转让涉案房屋缺乏证据证明、适用法律错误的申请再审事由不能成立。
实务分析：
1.法条分析：原《合同法》第52条第（五）项的规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《民法典》第153条第1款规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”通说认为，违反上述法律规定中的“强制性规定”，应是指“效力性强制性规定”，而非“规范性强制性规定”。
2.分析该案裁判观点，转让农村集体所有的房产未经村民会议讨论并决定，违反了《村民委员会组织法》第24条第1款第8项规定，根据原《合同法》第52条第（五）项的规定，应认定无效。如上述“实务分析1”所述，原《合同法》第52条第（五）项，即《民法典》第153条第1款规定中的“强制性规定”是指“效力性强制性规定”，因此，该案例在实质上认为，《村民委员会组织法》第24条第1款的规定属于效力性强制性规定，违反该规定即可认定无效。
观点6：未经村民会议讨论决定，合同约定由村委会承担连带责任，损害村集体及村民利益，违反《村民委员会组织法》第24条第1款的相关规定，应认定无效。
参考案例：《陕西建隆建设有限公司、陕西江维实业有限公司等建设工程施工合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书》， 案号：（2021）最高法民申6623号。
裁判观点：《结算补充协议》虽约定了秦腰村委会承担连带责任，但并未经村民会议讨论，该约定因违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定而无效，原判决认定黑木村委会的连带责任不能成立，并无不当。建隆公司关于黑木村委会应当承担支付工程款责任的再审理由不能成立，本院不予支持。
实务分析：
“由村委会承担连带责任”应不属于《村民委员会组织法》第24条第1款前八项规定的事项，但是，根据《村民委员会组织法》第24条第1款第9项的规定，处分“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，亦应经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。因此，即使“由村委会承担连带责任”这类事项不属于该前八项所列事项，由于该事项涉及村集体和村民的利益，亦可认为违反了该第9项的规定，应认定无效。
三、是否有例外
观点1：司法实践中，凡违反《村民委员会组织法》第24条第1款的规定，擅自处分涉及村民利益事项的行为，均认定为无效，且绝大多数裁判并不区分相对人善意与否。
从上述（2021）最高法民申1874号、(2015)民申字第759号、（2018）最高法民申2753号、（2014）民申字第1765号、（2021）最高法民申6623号共计5个案例中可以看出，凡违反《村民委员会组织法》擅自处分涉及村民利益的行为，即可认定无效，并未区分相对人善意与否。
虽然2022年第5期《最高人民法院公报》中的（2020）沪02民终9965号案例，从《合同法》第50条出发，认为：越权代表行为仅对不知道或者不应当知道超越权限的善意相对人有效，《村委会组织法》作为由全国人民代表大会常务委员会颁布施行的全国性法律，一经公布，即推定所有人都应知晓并遵守，而案涉交易活动并未提供取得村民会议或者村民代表会议的决定的证据，故为非善意相对人，合同权益不应得到支持。但是，该公报案例的核心观点仍然在于相对人是否取得了“村民会议或其授权村民代表会议讨论决定”这一关键事实上，如未取得该决定即可认定为相对人不构成善意，交易活动（处分行为）无效。因此，该公报案例在事实上亦认为，凡是相对人未提供村民会议或其授权村民代表会议讨论决定，即可认定行为无效。
不仅如此，该公报案例在总结“裁判摘要”时，亦未区分相对人是否为善意这一情节，而是认为：未经村民会议授权，村委会擅自对外签章承诺将该村集体企业的部分财产份额或企业被征收后的部分补偿款份额转让给他人的，违反了村民委员会组织法的规定，该承诺或约定应属无效。
综上所述，实践中，凡应取得而未取得村民会议或其授权村民代表会议的讨论决定，擅自处分涉及村民利益的行为，均可认为违反了《村民委员会组织法》第24条第1款的规定，应认定无效。2.未经民主议定程序，村委会将土地交与本村村民承包，一般不宜认定无效。
《农村土地承包法》并未直接规定未经民主议定程序的农村土地承包合同无效。在承包人足额交纳承包费情况下，合同继续履行能够给集体带来合理收入，也不损害国家和公共利益。土地承包中，往往承包期较长，承包期内的前期，荒地地力较差，投入多，收益低，承包人的收益主要产生在承包期后期。经过承包期内前期承包人的投入，地力有了很大改善，应当充分保护承包人投入时对合同的信赖。承认这种承包行为的合法性，客观上亦有利于鼓励村民承包农地，以免避免土地荒废的同时，亦能物尽其用、改善村民生活水平。
而且，承包人作为本村村民，有理由相信土地发包程序合法，如果村委会以自己没有完成法律规定的民主议定程序为由，即没有完成法律规定对于自己一方的义务，而解除与村民签订的合同，无异于以法律规定为名行损害他人利益之实，明显有违诚信原则，亦必将损害承包人作为本村村民的利益。因此，村委会将土地交与本村村民承包，即使未经相应的民主议定程序，实践中，一般亦不宜认定无效。
说明：本文关于“未经民主议定程序，村委会将土地交与本村村民承包，一般不宜认定无效”的观点参考了《以未经民主议定程序为由请求确认农村土地承包合同无效能否得到支持》（滨州市中级人民法院，作者：刘连义、郭芙）文章的观点，在此致谢。
四、总结与建议
1.《村民委员会组织法》第24条第1款列举9类事项，均应经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。未经该民主议定程序擅自处分这些事项，均可按无效处理。
2.根据《民法典》第153条第1款的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的行为无效，其中的“强制性规定”又分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，违反管理性强制性规定并非必然导致无效，但是违反效力性强制性规定的行为则应当认定无效。对于《村民委员会组织法》的相关规定（包括但不限于第24条），究竟是规范性强制性规定，还是效力性强制性规定，目前并无明确的法律依据，但是，从上述公报案例和最高法院的共计6个裁判观点【尤其是“（2014）民申字第1765号”案例】可以看出，凡应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项，如未经村民会议或其授权村民代表会议讨论决定，应认定无效。这些案例已从事实上将《村民委员会组织法》第24条第1款的规定按效力性强制性规定对待。
3.《村民委员会组织法》第24条第1款列举的9类事项，涉及误工补贴、集体收益的使用、公益事业兴办和筹资筹劳、建设承包、土地承包、村集体项目的立项、承包、宅基地的使用、征地补偿费、借贷、租赁，以及其他方式处分村集体财产等事项。这9类事项均应经村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。未经该民主议定程序擅自处分这些事项，均可按无效处理。
4.特别注意《村民委员会组织法》第24条第9项的规定，即“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”亦应由村民会议或其授权村民代表会议讨论决定。根据该规定，凡是村民会议认为涉及村民利益的事项均应由村民会议或其授权的村民代表会议讨论决定，这些“涉及村民利益的其他事项”，如果未经村民会议或其授权村民代表会议讨论决定，任何单位或个人擅自处分，均可认定无效。
5.上述案例中，既有“村民代表会议”未经村民会议授权，也有“村委会”未经村民会议授权，擅自处分涉及村民利益事项均被认定无效的案例。故村民代表会议和村委会对于依法应由村民会议讨论决定的事项，绝不可越俎代庖，除非事先得到村民会议的决定或授权，否则，村民代表会议和村委会擅自处分涉及村民利益的事项，均可认定无效。
6.有鉴于此，建议在实践中：凡涉及上述与村民利益相关的事项，均应主动要求村集体经济组织提供经村民会议讨论或其授权村民代表会议讨论决定的书面文件，并对该文件的真实性、完整性、合法性审慎审查，以确保己方所签合同关于前述事项的约定合法、有效。
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